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创新监管 提升国企改革成效
来源 Source:刘娟        日期 Date:2022-11-04        点击 Hits:11

 

2019 11 月份国务院印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》,其中明确指出要将构建以“管资本”为主的国有资产监管体制,作为新时期国有企业改革的重要方向。该文件自下发实施以来,许多国有企业立足自身实际情况,在创新国资监管体制方面展开了大量的探索和试点,积累了丰富经验,取得了显著成效。当然,由于国企改革中暴露出许多新矛盾、新问题,也使得国资监管工作开展仍然存在诸多亟待改进的地方。在这一背景下探索国企深化改革与国资监管创新的可行性路径,对国企经营发展有积极意义。

一、创新国资监管体系对国企改革的影响

国企改革的关键在于产权改革,而国资监管的任务是产权管理,两者相互渗透,存在密切关联。通过创新国资监管体制,一方面是有效防范地方国有企业存在的资产利用效率不高、资产流失情况严重等常见问题,确保国有资产的完整性和安全性;另一方面则是围绕国有企业的改革计划、发展目标,整合各类资产,提高其利用效率,以便于为国有企业创造更高的经济效益,进而为国企深化改革奠定物质基础。从这一角度来看,创新国有资产监管体系不仅是国企改革道路上的重要部分,同时也对国企健康经营和改革发展起到了保障作用。除此之外,以创新国资监管体系为抓手,着重解决地方国企存在的政资、政企不分问题,加快构建现代企业制度和现代治理结构,也有助于国企在新时期实现跨越式发展。反过来说,国企改革激发了国企发展活力,引进了新型管理模式,这也为国资监管机制创新提供了良好环境,两者之间相辅相成,探究国企改革与国资监管创新的可行性举措,成为现阶段国企改革研究的一项重点课题。

二、国有企业改革中亟待解决的问题

1. 国企盈利能力有待提升。对于地方国有企业来说,虽然改革取得了阶段性成效,但是大多面临债务问题,其根本原因在于自身的盈利能力不强,尤其是对于公益类企业,按照地方政府或上级主管部门的要求,在日常经营中还需要承担建设任务或融资义务,经营性收益较少。长此以往,导致地方国有企业产生大量负债,对国企的健康经营乃至后续的改革发展都产生了不利影响。除此之外,部分国有企业的薪酬机制不够科学,奖罚激励作用没有得到突显,这种情况下国企职工的积极性不高,存在资源闲置率高、浪费问题严重的情况,也是制约国企经营效益增长的重要问题。还有一些地方国企对政府补贴依赖性较强,久而久之失去了主动获取盈利的积极性,国企市场竞争力下降。

2. 国资监管没有体现出差异性。根据国有企业在国民经济发展中发挥作用的不同,可以将其分为商业类、公益类两种基本类型。对于不同类型的国有企业,适用的国资监管模式也不尽相同。但是目前来看,国企国资改革中并未体现出差异,对于不同类型的国企,在国资监管上仍然采用“一刀切”的方式,不利于国资监管水平的提升。除此之外,在不同的历史时期和发展阶段,国有企业的所属类别也会发生变动。例如国有钢铁企业在设立之初,承担着支持国家工业发展、保障国民经济安全的重要责任,彼时属于公益类企业;而随着供给侧结构性改革的进行,国有钢铁企业逐渐向商业类企业转变。在这种情况下,如果没有及时转变国资监管方式,还是沿用传统的监管模式,也必然会对国有资产的保值增值以及国有企业的健康发展带来负面影响。

3. 国企融资渠道单一化。国企改革过程中对资金稳定提出了更高要求。充足的资金保障可以增强国企改革中应对风险的能力,是保障国企健康经营和高质量发展的重要基础。目前看来,国企融资渠道相对单一,对银行贷款的依赖性较强。近年来受到金融市场环境的影响,银行方面基于风险防控考虑提高了信贷门槛,国企融资难度和融资成本均有所上涨。除此之外,许多融资平台的治理结构不科学,也成为隐性的“债务炸弹”,给国有企业的健康发展带来了威胁。

4. 国资监管权责不清问题仍然存在。在国有企业深化改革中,国资监管在优化资产配置、防止资产流失等方面发挥了至关重要的作用,为国企的经营发展提供了物质保障。但是一些地方国有企业存在国资监管模式明显滞后于国企改革进程的情况,现有的国资监管效能不高,尤其是权责边界不清晰的问题十分突出。决策效率不高、监管责任不清,未能将国有企业的全部国资纳入到监管范畴中,在监管不到位的情况下,很容易发生国有资产流失的问题,除了直接损害国有企业的利益外,也会严重制约国企的经营发展与深入改革。另外,许多地方国企在落实国资监管任务时,往往侧重于事后监督问责,总是等到出现国有资产流失、浪费等问题后再追究相关人员的责任,而实际上很多已经流失的国有资产无法全部追回,因此无法从源头上解决国有资产流失问题,也成为国企改革道路上必须要解决的问题之一。

三、基于国资监管体制创新的国企改革实践举措

1. 坚持市场导向,提高国企盈利能力。化解国企债务问题,可以减轻国企改革与经营的负担,是新时期提高国企盈利能力的有效举措。在国资监管体制创新背景下,可以尝试以下措施增强国企盈利能力:一是明确以市场为导向、政企分开的原则。要进一步突出市场在资源配置中的能动作用,通过激发市场活力,让地方国有企业能够与其他大中型国企、民营企业等展开公平的市场竞争,在这一过程中不断提高企业的竞争能力和经营水平。二是加快推进国企的整合重组,对于地方上多而散的小型国企进行整合,通过集合资源优势,扩大国企规模,增强综合实力,促使国企经营获利能力的提升。三是与时俱进推动薪酬改革,坚持以人为本原则,建立健全市场化激励约束制度。构建员工能进能出、薪酬能增能降的灵活变动机制,充分调动员工的创造性、积极性,为国企经营效益提升和改革发展提供智力支持。

2. 完善国企分类改革标准,实行分类监管机制。国企分类改革作为国企改革的重要部分,通过细化分类依据,实行分类监管机制,面向不同类型的国企提供与之配套的国资监管模式,以保证国有资产的完整性和安全性,提高国企资产的利用率。以完善国企分类改革标准为切入点,结合国有企业的实际情况,选用与之匹配的国资监管模式。例如,对于商业类国有企业,应当加快国资管理从“管资产”向“管资本”的转变,其目的在于以保证国有资产完整为前提,追求国有资本的保值与增值,切实提高国有资本的回报率,以支持国有企业经营效益的提升。对于公益类国有企业,考虑到其承担了较多的政策目标,因此在国资监管方式上还是维持原来的“管资产”模式。需要注意的是,应根据当前国企改革进程与经营发展需要,对国企主业范围进行明确限定,通过提升主业管理水平,让国有企业在提供公共产品和公共服务上发挥出更高的水平。由此可见,坚持分类改革和分类监管,也是新时期国有企业创新国资监管体制和实现健康经营发展的重要举措。

3. 拓宽融资渠道,完善法人治理结构。推进国有企业改革稳步进行,必须要提供充足的资金保障。针对当前地方国企融资渠道单一化的问题,必须要强化政府引导作用,鼓励市场化运作,尝试建立起更加多元的融资模式,增加资金来源渠道,从而有效防范国企改革与发展中资金短缺的风险。目前地方国企的筹资渠道还是以银行贷款为主,下一步要尝试拓展筹资渠道,例如企业债、市政债券、企业中期票据等融资方式。在此基础上,还要结合各国企的实际情况,鼓励有条件的企业在依法合规的前提下,开辟股权融资、产权交易、信托等途径筹集资金。通过拓展融资渠道,实现筹资风险的分散,避免国企改革与经营中因为资金短缺而影响改革进程、正常运转的情况。在推广以管资本为主的国资监管模式下,切实增强国企领导的责任意识、履职能力,以实际行动为国资监管水平的提升提供智力支持。同时,健全配套的考核评估制度,坚持按月考核,以考核促提升,以监管促发展,为国有企业在改革与经营方面取得新成绩提供必要的支持。在完善公司治理结构的基础上,构建更加透明、规范、及时的信息披露机制,保证在出现国有资产流失、浪费等问题后,可以第一时间进行处理,对切实保障国资安全、维护国企利益有积极帮助。

4. 明晰职责边界,创新国资监管方法。国企国资改革实现从“管企业”向“管资本”的转变,关键在于明晰职责边界,既要做到各司其职,又要能相互配合,只有形成了国资监管合理,才能实现对国有企业资产的精细化管理、规范化监督。首要任务是制定权利责任清单,将国资监管责任落实到个人。同时,还要配套出台适用于国资监管工作开展情况的专项考核,通过发挥考核激励作用,督促有关责任人能够履行职责、提升监管实效,保障监管范围内的所有国有资产不发生流失风险。坚持“权责法定”原则,从根本上解决相互推诿、权力交叉的问题,防止监管缺位,彰显监管实效。在此基础上,还要树立创新意识,加快国资监管方法创新,尽快建立起涵盖事前、事中、事后的闭环监督体系。将国资监管重心前移,重点做好事前防范、事中跟踪,保证一旦有国有资产违规使用、浪费、流失等问题,可以做到即时预警、有效防控。

创新国资监管体制是国有企业深化改革的重要组成部分。实践表明,以国企改革为契机,积极推进国资管理重心从“管企业”向“管资产”的转变,将会使分散的资源得到整合,在有效化解国有资产流失风险和提高国有资产利用率的基础上,为国有企业的改革和发展提供全方位的保障。现阶段,国企改革进入攻坚期,一些地方国企面临着债务问题、融资问题以及国资监管问题。在这一背景下加快实现国资监管体制创新,以此为契机,提高资金、资产配置效率,对提高国企盈利能力,顺利解决改革过程中的各类问题、各种矛盾,进而促进国企的经营发展有积极帮助。

 

 

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