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国企改革三年行动背景下地方两类公司深化改革路径分析
来源 Source:作者:刘瑶        日期 Date:2022-10-25        点击 Hits:303

 

       面对新形势和新要求,国企改革三年行动恰逢其时。改革三年举措虽然是三年规划,但对于现代化国有企业的制度建设和经营发展具有长远的战略意义,同时有助于形成更成熟规范的现代化发展的重要举措。中国特有的制度和以资本管理为重点的国有资产监管体制,它的形成有利于维护和发展社会主义经济制度,更好地发挥国有经济的战略作用。通过进一步优化经济结构,能够促进经济周期的良好循环,同时也促进国有经济向高质量方向发展。

一、两类公司改革加快国有资本改革

       2020 年国企改革三年行动指出,实施国有资本投资、运营公司试点是改革国有资本授权经营体制的关键举措。通过开展地方“两类公司”深化改革,能推动国有企业改革的有效落地,调整和优化国有经济结构布局,是全面落实以管资本为主,强化国有资产监管的战略举措,并提出了国有资本投资及运营公司的功能性作用及有效发挥。

       国有资本运营和收益管理,随着两类公司改革的深入,其重要的价值和功能也将得到有效的体现,未来将在地方国有企业层面形成资本投资、国有资本运作和产业集团。为此,重组国有投资和运营公司,其目的是实现地方政府的战略目标,进一步促进国有资本的优化和产业结构的科学调整以及为地方服务。国有资本投资和运营公司通过与国企重组、上市培育、股权多元化、国资基金投资运营等改革实施,进一步强化市值管理,发挥资产证券化和国资流动增值作用,全面优化经济结构和重要布局,有效提高国有资本良好的配置和运营运作效率。

二、地方“两类公司”现状

       2014 年国务院国资委启动国有资本投资和运营试点。试点企业进行资本投资管理和资本运作改建,在运营中通过横向整合、纵向压缩、放权和营销推进改革,在授权下放、组织架构和工作机制等方面取得了良好的成效。通过重组两类公司,以此来调整和优化监管模式,同时合理优化经济布局的战略发展目标,取得了一定的集中成效,对于未来发展形成了典型的经验,但国有“两类公司”改革试点中仍暴露很多问题。

(一)两类公司尚处于建设期

      中央企业通过开展“两类公司”试点,已经初步形成了资本经营和运营管控模式,也出现了一批典型案例。如围绕国有企业转型功能定位,走轻资产运营道路,打造了“资本 + 人才 + 技术的经营模式,以市场化、专业化推动经济优化、产业结构调整、促进国有资本流动、发挥保值增值功能,更好地服务于国家战略发展需求,发挥积极的推动作用。

      随着试点经验的积累,地方“两类公司”的改革发展进入了建设期。地方国有企业在改革创新中,借鉴了央企试点经验,不断推进运营改革。此外,各省市全面实施对两类企业试点改革发展。如根据产业板块,优化企业、行业布局,研究“两类公司”的参与,实现国有资产在结构优化、促进循环、提升经济稳定方面的基础性作用。或推动国有资本市场化运作,打造国有投资运营平台,以此来发挥国资引领和产业带动的战略作用,提升资本良好的配置和运营效率,促进企业转型向高质量模式发展。

(二)组建以改组为主、新建为辅

       尽管“两类公司”可以通过新设或重组方式组建,但在工作开展实践中,大多数国有资本都选择了重组作为首选。而重组的企业在划分为两类公司前即为国资行业集团或地方政府管辖集团,在该地区来说已经具有一定的地位。有的公司虽在两类公司的名单上,之后仍保留原有的业务架构、管理和制度安排。对地方政府而言,从内部深度转型、改变常规治理结构、积极改革创新,比换牌子更为重要。

(三)行权能力有待加强

       对于国有资本投资、运营公司来说,其所属上级单位是政府或国资委,资本投资运作接受的是相关的行政命令。而国有资本投资、运营公司对下属单位又需要走市场化路线,这需要国有资本、运营公司将行政命令转化为市场指令,既追求经营运作效益,同时还要兼顾社会效益。这一存在的根本性矛盾决定了治理机制不能简单地采用传统的发展和管理模式。当前,国有资本投资、运营公司还没有可靠有效的发展治理模式,对于组织架构、人事管理和审批制度的开展,混杂着行政管理和和经济属性。在实际的国有资本管理中,很难确定相关的绩效考核指标。管理审核审批流程过长,开展的人事管理制度和薪酬管理体系存在僵化的现象,员工缺乏必要的奖励和激励,对下属可能存在管理不足或过度控制现象。

三、两类公司转型的相关建议

(一)明晰关系,建立可靠的管控模型

1. 搭建具有中国特色的现代国有企业制度

       现代企业制度是企业开展经营活动和业务运行的必要基础。现代国有企业制度的创新,决定了国有企业运营的效率和活力,是深化国有企业实施改革创新的重点管理任务。现代国有企业制度能否有效实施,则依赖政企关系明晰、权责明确、产权清晰和管理科学等基本条件是否得到满足。根据中国特色国有企业现代制度建设内容,党委会、股东大会、董事会、监事会等机构需要分工协作和相互制衡,这就需要搭建中国特色现代国有企业的系统制度,但在实际工作中是一项复杂而艰巨的创新任务,需要在相关制度理论和具体业务实践层面不断研究和创新。例如要发展中国特色的企业制度,必须依法实现董事会合法权利,建立董事会授权的管理制度。建立以资本管理为基础管理监管体系,同时围绕资本管理、规范资本交易、改善公司收益和维护资本安全的相关环节进行重点监督和监管,以此来充分发挥国有资本管控的作用。在进行授权经营、国有经济产业结构优化、国有资本运营、促进实体经济良性发展等方面,充分发挥地方国有投资、运营公司的功能作用。通过一系列改革,在建立成熟规范的中国特色企业制度和资本经营的国有资产管控方面,将取得良好的发展成果和必要的收益,对深化国企改革具有重要的推动意义。

2. 推进国有资产监管体制的改革

       从宏观调控体系来看,需要更加注重政企分开和政资分开。政府行政部门不再履行出资职责,政府或国资监管部门转变过往的公共管理职能,更加注重出资关系,转变管理模式和理念,由管企业向管资本进行改变。在管理方式上,完善监管机制和强化审计,树立审计理念、运用审计方法和强化资产监管。通过全面的监管,有效防止国有资产的流失,进而提高内部运营效率和防范风险,确保国有企业能够在市场组织中独立运作。

3. 厘清国有企业党组织与治理机构的权责界限

       在国企改革中,需要进一步明确党组织与公司其他治理机构权责关系,建立多方相协调的治理模式。关键保障之一是遵守双向进入和交叉任职的管理要求,党组织成员按照法律和程序加入“两会一层”,即董事会、监事会、经理层。而成功的关键在于党委成员进入企业董事会,将党的领导和意图与公司战略决策、经营发展相结合,并且在重要事项上能做到消除意见分歧,提高企业经营决策效率,进一步降低相关成本,提高企业管理的科学性和全面性,充分发挥国有企业现代化制度的作用,并且以此来高效实现党组织与法人治理的结合。

       建立党组织与其他治理机构规范、良性的合作关系,要在以下三个方面进行着力解决:一是按照国有企业所属类别,规范不同类型企业党组织的设立及运行,明确管哪些、管什么的权责界限,建立与形成各治理机构之间履职尽责、协调制衡、良性运转的管理机制;二是规范决策程序。建立党委会议事规则,明确重大事项决策界限、程序和方式,切实将党的领导与公司治理进行有效结合,实现怎么管、谁来管的治理方式。根据法律政策要求,党组织参与公司战略发展、三重一大等事项决策,并充分尊重其他治理机构和运行机制;三是确保党组织的意图得到实现。建立党委委员意见发表、投票表决的工作制度,明确该做什么、应该怎么做。促使“双向进入、交叉任职”进入董事会的党委成员、经理层的党委成员能够充分发表意见、对三重一大等重大事项进行投票表决,实现组织意图。

4. 厘清各级相关利益者的关系

       在进行两类公司设立期间,需要厘清相关利益者的关系,特别是国有监管部门、出资企业。国有资产监管机构需要转变管理理念和方式,以资本管理为支柱,聚焦四个方面、落实三项清单,即优化地方产业布局、规范管理运作机制、确保国资保值增值、维护资产安全运营,及时落实权力、职责、授权三项清单,切实给予“两类公司”在企业制度和市场投资中拥有实在的作用和发展空间。

       在市场化运作国有资本时,“两类公司”需要按照公司法的要求,同时需要以资本额为限,以股权为管理纽带,以治理为重要的基础渠道,以派出股权董事为重要手段,积极参与市场化运作、对出资企业的三重一大事项进行决策。在经济基础优良、产业发展成熟的区域,可促使两类公司实现管控方式的转型,即由原有的出资持股管控逐步向战略目标性、财务性管控方式转变,对于控股企业的战略目标、经营业绩、重大资金、重要人事,以及高级管理人员管控和考核、预防企业经营风险等方面涉及三重一大的重要事项进行重点管控,其他经营权由控股公司决定。与此同时,对于所出资持股的企业,要求进一步完善以董事会为重点管理的治理结构,进而需要全面推行选人用人、育人留人的人才机制,提升公司的发展创新和生存能力。对关键岗位和子公司实施激励政策,有效地提高公司的运营能力和持久力。

(二)明确监管与考核要求,完善绩效管理体系

1. 三个层次深化改革

       我国经济体制由计划经济向社会市场经济体制转变中,对于国有企业的改革创新始终是经济体制改革的重要核心。因此,深化国有企业改革,需要从三个层面推动国有企业真正成为公平竞争的市场主体。

       一是深化改革企业产权。要形成真正意义上的现代化公司企业,不仅要提升企业现代化制度基础和企业经营效率,而且要坚持两个毫不动摇,深入研究多种经济成分的组成方式和实现模式,这也是实现混合所有制经济健康持续发展的有力途径。二是深化改革经营机制。从行政管理向市场化转变,需要认真深化劳动、人事、分配制度的全面改革,使国有企业可以依法经营,符合市场规律。三是建立公平竞争机制。树立与民营企业公平参与市场的竞争意识,同时深化实施政企分离和政资分离的重要改革,进一步深化行业垄断改革。对于归属于商业性和公益性的国有企业,要更加注重发展领域的系统性和联合性,在分类改革后实行分类管理。

2. 妥善对待及平衡授权与强化监管的关系

      在企业发展管理中,需要明确授权范围、经营管理职责和监管方式,建立必要的监督管理清单和责任清单,以及考核机制,并予以落实到企业的日常管理中。如由国有企业聘请第三方机构对绩效评价制度进行全面改革,以减少其债务风险,提高经营效率,实现进一步降低运营成本、提高经济效益和治理能力的目标。

(三)促进“两类公司”转型,加强能力建设

1. 不断完善市场化经营机制,激发企业竞争活力

       深化企业三大制度改革,不断增强国有企业的经营核心竞争力,不断提升重要价值和发展活力,以此来创造更大经济价值和社会效益。积极推行高管人员任期管理和契约制,推行职业经理人管理制度,实现管理人员能上能下、公司员工能进能出的市场化用工机制。建立和完善业绩导向型薪酬分配机制,促进收入能增可降,引导薪酬分配有利于突出贡献的工作人员和一线人员。支持更多企业采用股权激励、分工等中长期政策,充分激发员工创业的积极性和主动性。

2. 加快业务导向转型,提升企业竞争实力

       推动地方“两类公司”由传统产业集团向国有投资及经营公司转变,由原有的实业经营发展模式转变为股权投资,对原来不具备竞争优势、发展空间不足的业务进行剥离,向前瞻性战略性新兴产业集中。弱化以母投资公司对子公司的集团化控制,更加注重在对法人平等产权的基础上加强公司治理,进一步弱化业务体系的观念,做好风险防控,对无效资产和不良资产进行处理,加强投资收益和治理意识。同时,“两类公司”要建设完善投融资和资源整合运作体系。在战略改革中,将用人、考核、薪酬机制建设作为重点改革内容,以及全面建立和实施股权管理、风险管理、董监事派出管理制度,打造资本、资产、执行三级组织架构;遵循“机构从简、人员从优”的市场化机构设置及人员配置原则,优化公司架构、业务职责,以及人才配置;打造规范高效的现代化资本运营型总部,以及相匹配的组织机构决策体系,建立内外、前中后全面协调的工作机制,确保企业战略目的落地、资源配置合理、资产运营高效、风险有效防范、考核评价优良等。

3. 企业自主创新要有新突破

       根据《三年行动方案》要求,国有企业要不断提升自主创新能力,在构建关键核心技术攻关新型举国体制中,充分发挥国有企业的重要核心作用。

       在产、学、研、用的创新链上,国有企业是“研发”和“应用”链的主体。大型国有企业依托自身的技术、资金、市场等资源优势,以及技术转化和应用的市场空间,可以利用规模化优势,推动和发展多项重要创新,营造良好的发展创新环境,充分发挥产学研的发展潜力和竞争力,发挥举足轻重的作用。基于市场运作机制,将创新产品推向市场,实现技术创新的重要价值。同时,在学习领域,注重与高校的技术交流及成果转化,并实施产业化。在生产环节,利用生产外包的形式促使技术创新产品生产落地。

       国有企业要贯彻聚焦、裂变、创新和品牌化的经营发展理念,聚焦主业和优化效益,深化产业化技术创新,推动业务的发展孵化裂变,进一步拉长深度融合链条,构建充满活力的创新生态圈。基于创新技术发展,加强创新技术体系、创新产业和创新环境的机制建立。全力打造产品品牌和企业品牌,不断增强国有企业的影响力,进而增加市场化的必要竞争力。深入学习发达地区对于创新发展的经验做法,为国有企业的发展创造有利条件,确保企业高质量发展。

四、结束语

       在国企改革三年行动背景下,深化地方两类公司改革需要从大局角度进行思考,并强化协调和推进落地。国企改革三年行动能否真正对国有“两类公司”改革发展起到决定性作用,关键在于能否有效落实。通过实施国企改革三年行动和落实长效发展,真正解决长期制约国有企业健康稳步发展的体制机制问题,提高企业发展的活力和动力,实现国资国企高质量发展。